Nâng cao hiệu lực của Khung trình độ quốc gia – Vấn đề đặt ra và khuyến nghị hàm ý chính sách

TS. Nguyễn Quang Việt

Tóm tắt: Khung trình độ quốc gia của Việt Nam được phê duyệt bởi một văn bản cá biệt là Quyết định 1982/QĐ-TTg ngày 18/10/2016 của Thủ tướng Chính phủ trước nhu cầu phát triển và hội nhập khu vực ASEAN và quốc tế. Mặc dù nội dung của Quyết định này như là một dẫn xuất để điều chỉnh, bổ sung một số điều liên quan của Luật Giáo dục đại học 2018 và Luật Giáo dục 2019, và có thể là Luật Giáo dục nghề nghiệp trong tương lai thì ngay tại thời điểm thiết kế, nó vẫn chịu những ràng buộc nhất định của cả ba Luật trên và không tránh khỏi một số hạn chế. Bài viết trình bày một số phát hiện chính về vấn đề dưới góc độ chính sách, pháp luật và đề xuất một số khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả của Khung trình độ quốc gia Việt Nam.

Từ khóa: Khung trình độ quốc gia, Khung tham chiếu trình độ ASEAN, Liên thông, Luật

Abstract: Vietnamese qualification framework (VQF) was approved by a special document, Decision 1982/QD-TTg dated October 18, 2016 by the Prime Minister in response to the development and integration needs of Viet Nam in the ASEAN region and the world. Although the content of this Decision as a derivative to amend and supplement a number of relevant articles of the Law on Higher Education 2018 and the Law on Education 2019, and possibly the Law on Vocational Education and Training in the future, at the time of design, it is still subject to certain constraints of all three of the above Laws and can not avoid few limitations. The article presents some key findings on the issue from a policy and legal perspective and proposes some recommendations to improve the effectiveness and efficiency of the VQF.

Key words: National qualifications framework (NQF), learning outcomes, higher education, vocational education and training (VET), qualifications framework governance, AQRF, VQF.

Mở đầu

Khung trình độ quốc gia (KTĐQG) của Việt Nam đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo Quyết định số 1982/QĐ-TTg ngày 18/10/2016. Đến thời điểm đó KTĐQG chưa được đề cập trong bất cứ văn bản luật liên quan nào của Việt Nam bao gồm Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học và Luật Giáo dục nghề nghiệp ngoài hai văn bản Chiến lược Phát triển Giáo dục 2011-2020 và Chiến lược Phát triển Dạy nghề 2011-2020. KTĐQG không có đầy đủ khung khổ pháp lý để thực hiện, ít nhất cho đến khi Khung này được đưa vào Luật Giáo dục đại học năm 2018 và Luật Giáo dục năm 2019. Mặc dù nội dung của Quyết định số 1982/QĐ-TTg như là một dẫn xuất để điều chỉnh, bổ sung một số điều liên quan của Luật Giáo dục đại học 2018 và Luật Giáo dục 2019, và có thể là Luật Giáo dục nghề nghiệp trong tương lai thì ngay tại thời điểm thiết kế, nó đã chịu những ràng buộc nhất định của cả ba Luật tương ứng trên đây khi chưa sửa đổi, bổ sung, và do đó, khó tránh khỏi những hạn chế nhất định. Bài viết này sẽ nhận diện một số vấn đề và đề xuất khuyến nghị hàm ý chính sách, pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả của Khung trình độ quốc gia Việt Nam. Đây là kết quả đúc kết trong khuôn khổ nghiên cứu của đề tài KHGD/16-20.ĐT.004 “Nghiên cứu giải pháp triển khai Khung trình độ quốc gia Việt Nam” thuộc Chương trình Khoa học giáo dục cấp Quốc gia giai đoạn 2016 – 2020. Phương pháp nghiên cứu được sử dụng bao gồm thu thập thông tin thứ cấp, phân tích khung chính sách và một số phát hiện chính từ thực tiễn giáo dục và đào tạo liên quan đến KTĐQG.

1. Khung chính sách, pháp luật VQF

Một số quy định tại Quyết định 1981/QĐ-TTg Phê duyệt Khung cơ cấu hệ thống giáo dục quốc dân và Quyết định 1982/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ khác với các quy định hiện hành tại các luật, văn bản pháp luật có liên quan và sẽ chỉ được thực hiện sau khi điều chỉnh các luật, văn bản pháp luật có liên quan đó. Điều này bộc lộ rõ nhất trong quá trình xây dựng Báo cáo tham chiếu trình độ của Việt Nam theo AQRF khi phải mô tả hệ thống và sơ đồ hóa, trong khi KTĐQG chỉ bao gồm giáo dục đại học (GDĐH) và giáo dục nghề nghiệp (GDNN). Một sơ đồ hợp nhất, hài hòa hóa Khung cơ cấu hệ thống giáo dục quốc dân và Khung trình độ quốc gia có thể được đề xuất như sau (Viet.NQ&Hung.QN, 2021):

Luật Giáo dục đại học 2018 đã chính thức quy định một số nội dung như số lượng tín chỉ cần tích lũy, thời gian đào tạo tiêu chuẩn đối với các trình độ của giáo dục đại học, chương trình đào tạo (mục tiêu, khối lượng kiến thức, cấu trúc, nội dung, phương pháp và hình thức đánh giá đối với môn học, ngành học, trình độ đào tạo, chuẩn đầu ra) phù hợp với VQF. Tiếp sau, khi mà Luật Giáo dục đã có hiệu lực từ 01/07/2020 cần thiết phải có một văn bản khác thay thế Quyết định 1982/QĐ-TTg. Một số nội dung trong Quyết định này không còn phù hợp với thực tiễn triển khai và thông lệ quốc tế, chẳng hạn không thể tách GDĐH và GDNN để tham chiếu với Khung AQRF. Theo tiêu chí và quy trình tham chiếu AQRF, thậm chí các nước thành viên phải báo cáo đầy đủ hệ thống giáo dục quốc dân với các bậc học và trình độ liên quan. Sẽ là tốt hơn nếu VQF được quy định trong khuôn khổ của một Nghị định và theo hướng mở rộng phạm vi bao gồm cả giáo dục phổ thông, các tiêu chuẩn trình độ và đặc biệt để có thể công nhận các kết quả học tập ngoài chính quy.

Hai là, theo Luật Giáo dục nghề nghiệp thì GDNN là một bậc học của hệ thống giáo dục quốc dân nhằm đào tạo trình độ sơ cấp, trình độ trung cấp, trình độ cao đẳng và các chương trình đào tạo nghề nghiệp khác cho người lao động, đáp ứng nhu cầu nhân lực trực tiếp trong sản xuất, kinh doanh và dịch vụ, được thực hiện theo hai hình thức là đào tạo chính quy và đào tạo thường xuyên. Vấn đề cần xem xét ở đây chính là liệu GDNN có phải là “một bậc học” trong khi các chương trình đào tạo nghề nghiệp khác nhằm bồi dưỡng, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng nghề nghiệp, chuyển giao công nghệ có thể đạt mục tiêu đầu ra không nằm trong các bậc trình độ sơ cấp, trung cấp, cao đẳng. Việc xây dựng và đánh giá chuẩn đầu ra GDNN chưa được chính thức định danh, hướng dẫn cũng như thực hiện.

Để đồng bộ hóa giữa các văn bản Luật và các văn bản Chính phủ đã ban hành, Luật Giáo dục 2019 quy định cấp học, trình độ đào tạo của hệ thống giáo dục quốc dân, theo đó đã xác định GDNN đào tạo trình độ sơ cấp, trình độ trung cấp, trình độ cao đẳng và các chương trình đào tạo nghề nghiệp khác. Thủ tướng Chính phủ quy định thời gian đào tạo, tiêu chuẩn cho từng trình độ đào tạo, khối lượng học tập tối thiểu đối với trình độ của GDNN, giáo dục đại học. Và hơn cả, Luật Giáo dục nghề nghiệp hiện chưa có quy định chính thức về Khung trình độ quốc gia. Các trình độ bậc 1, 2, 3 tương ứng với các chứng chỉ sơ cấp I, sơ cấp II và sơ cấp III hiện nay thuộc VQF chưa được pháp điển hóa dẫn đến những văn bản dưới Luật này khi xây dựng và thực thi liên quan đến các trình độ sơ cấp gặp rất nhiều khó khăn. Những vấn đề trên chỉ có thể được xử lý với những điều khoản chỉnh sửa, bổ sung trong Luật Giáo dục nghề nghiệp.

Bên cạnh đó, qua nghiên cứu cho thấy không có khái niệm nào là “khối lượng kiến thức” với đầy đủ ý nghĩa của cụm từ này mà là “khối lượng học tập” (learning volume hoặc amount of learning). Trong khi đó, Luật Giáo dục 2019 quy định trong khối lượng kiến thức lại bao gồm kiến thức, kỹ năng…? Tại Quyết định 1982/QĐ-TTg đã sử dụng khái niệm “khối lượng học tập” để đo lường tải trọng học tập mức độ trung bình mà không phải là “khối lượng kiến thức”. Thời gian qua, với cách hiểu và sử dụng “khối lượng kiến thức tối thiểu” đã không dẫn hướng hành động một cách nhất quán và tường minh trong thực tiễn giáo dục và đào tạo.

2. Danh mục giáo dục, đào tạo

Phân loại giáo dục theo tiêu chuẩn quốc tế ISCED là khung tiêu chuẩn do UNESCO thông qua Viện Thống kê xây dựng được sử dụng để phân loại và báo cáo thống kê giáo dục so sánh xuyên quốc gia (quốc gia và quốc tế). Khi phân loại các chương trình giáo dục theo ISCED thì những điểm chuyển tiếp giữa chương trình quốc gia và điểm gia nhập thị trường lao động không phải lúc nào cũng trùng với điểm chuyển tiếp giữa các cấp bậc ISCED. Có chương trình kết nối hai bậc ISCED trở lên, có nhiều chương trình cùng tạo nên một bậc ISCED, có chương trình không xác định rõ ràng thứ bậc nào. Đây là điểm cần lưu ý khi tham chiếu đến khung phân loại ISCED để thấy rằng mục đích thúc đẩy thu thập và sử dụng dữ liệu giáo dục so sánh được theo những tiêu chí nhất định mang tính phổ biến, song cũng thừa nhận bối cảnh riêng biệt của mỗi quốc gia có thể yêu cầu linh hoạt về xác định thời gian theo cấp bậc chương trình. Cái chính khi đối chiếu phân loại quốc tế là nội dung của chương trình.

Tuy nhiên, việc thống kê, phân loại để xây dựng danh mục ngành nghề đào tạo theo Luật Thống kê và các Luật về giáo dục như hiện nay có thể dẫn đến sự thiếu nhất quán trong xây dựng và đánh giá chuẩn đầu ra và chương trình đào tạo cũng như công nhận trình độ, chưa tạo cơ chế liên thông giữa các ngành nghề đào tạo, giữa hình thức đào tạo chính quy, vừa làm vừa học, đào tạo từ xa, tự học có hướng dẫn. Liên thông giữa GDNN và GDĐH càng khó khả thi khi mà Danh mục ngành nghề đào tạo cấp IV do Bộ LĐTBXH ban hành (Thông tư số 04/2017/TT-BLĐTBXH) vẫn còn có độ “vênh” với Danh mục giáo dục, đào tạo cấp IV trình độ đại học và thạc sĩ, tiến sĩ (Thông tư 24/2017/TT-BGDĐT và Thông tư 25/2017/TT-BGDĐT), chưa kể cách thức phân định giữa ngành – chuyên ngành – nghề đào tạo cũng không thực sự rõ ràng.

Một trong những nội dung áp dụng KTĐQG phổ quát là phát triển trình độ mới (new qualification) định hướng cầu với quy trình các cơ sở đào tạo/tổ chức đề xuất kèm theo hồ sơ nghề nghiệp và được thẩm định ở cấp quốc gia. Quy trình này thường vừa chặt chẽ vừa bảo đảm tính cập nhật kịp thời các trình độ mới theo KTĐQG. Nếu không có quy trình thủ tục phù hợp phát triển trình độ sẽ phần nào cản trở tự chủ của nhà trường để có thể linh hoạt cung ứng đào tạo đáp ứng nhu cầu thị trường lao động biến đổi nhanh chóng trong bối cảnh kinh tế số và Công nghiệp 4.0. Chính vì vậy, cần có đổi mới thống kê, phân loại danh mục giáo dục và đào tạo bảo đảm phù hợp bối cảnh hội nhập, cơ chế đề xuất và phát triển các trình độ mới theo quy trình và tiêu chí xác định. Xem xét chuyển hóa danh mục giáo dục, đào tạo thành danh mục trình độ cùng cơ chế, quy trình đưa một trình độ vào danh mục gắn với bậc xác định của KTĐQG. Điều này cũng đồng nghĩa giúp tăng quyền tự chủ đầy đủ cho cơ sở đào tạo linh hoạt thích ứng với nhu cầu thị trường lao động.

3. Bảo đảm chất lượng trình độ và cơ chế liên thông

Kiểm định chất lượng GDNN và GDĐH hiện nay chưa đánh giá được một cách thực sự tin cậy bảo đảm chất lượng trình độ đầu ra mà cốt lõi là chuẩn đầu ra chương trình đào tạo, chủ yếu là kiểm định “general” mà không phải kiểm định được thực hiện bởi các chuyên gia kiểm định chuyên ngành như ABET chẳng hạn. Nói rộng hơn, Việt Nam chưa có một khung bảo đảm chất lượng trình độ quốc gia để thiết lập “Vùng tin tưởng” (Trust zone) giữa các bên liên quan trong việc công nhận và thừa nhận văn bằng trình độ, đặc biệt là xử lý quan hệ lao động và việc làm.

Nhận diện từ trường hợp gần đây tồn tại nhiều ý kiến trái chiều liên quan đến kiến thức văn hóa trung học phổ thông trong cơ sở GDNN cho thấy, cần xác định rõ quan điểm tiếp cận được phân định theo các mục tiêu: khối lượng kiến thức văn hóa phổ thông được giảng dạy trong cơ sở GDNN giúp người học có được kiến thức nền tảng đạt chuẩn đầu ra của trình độ trung cấp, hay hướng đến một tấm bằng (chứng nhận hoặc dự thi để tốt nghiệp THPT) hay cả hai? Nếu hướng đến “song bằng” thì sẽ gặp phải những hạn chế, khó khăn thách thức như “quá tải trọng học tập” đối với người học cũng như khâu tổ chức thực hiện. Nếu nhằm để có nền tảng kiến thức học chương trình trung cấp và tiến tới trình độ cao đẳng thì hình loại và liều lượng kiến thức văn hóa phổ thông phải phù hợp với ngành nghề đào tạo mà không theo phân môn giáo dục phổ thông. Nếu nhằm cả hai mục tiêu trên thì với trình độ đầu vào của học sinh tốt nghiệp THCS vào GDNN có thể khả thi với một số ít trường hợp đặc biệt như mô hình KOSEN của Nhật Bản.

Cho dù bất cứ quan điểm, mục tiêu nào thì quan trọng nhất vẫn là thiết kế và thực thi chương trình. Về thiết kế, Việt Nam rất thiếu các chuyên gia phát triển chương trình tích hợp kiến thức văn hóa phổ thông vào GDNN hoặc ngược lại, kiến thức kỹ năng nghề nghiệp vào giáo dục phổ thông (VET in school). Về thực thi, đội ngũ nhà giáo và cán bộ quản lý hiện nay dường như chưa được đào tạo hay bồi dưỡng về việc triển khai đào tạo tích hợp (không giống như tích hợp liên môn, xuyên môn, đa môn trong phạm vi giáo dục phổ thông). Liên thông của hệ thống trình độ quốc gia thể hiện khả năng của hệ thống cho phép: người học được tiếp cận và chuyển dịch giữa các hệ đào tạo (chương trình, trình độ) và hệ thống khác nhau; công nhận kết quả học tập đạt được trong một hệ thống đào tạo khác hoặc hệ đào tạo ngoài chính quy.

Do vậy, trong thời gian tới cần thiết có nghiên cứu về một số vấn đề như sau:

– Một là, cơ chế kết nối giáo dục trung học, GDNN và GDĐH để bảo đảm dễ dàng công nhận chương trình và kết quả học tập dựa trên chuẩn đầu ra và số tín chỉ tương ứng. Cơ chế này cần được xây dựng dựa trên hồ sơ năng lực nghề nghiệp (mô tả vị trí việc làm phản ánh rõ ràng, phân biệt gắn với trình độ trong một nghề nghiệp). Liên thông cần phải dựa vào KTĐQG, điều kiện bảo đảm chất lượng các trình độ, cơ chế công nhận lẫn nhau và chuyển đổi văn bằng chứng chỉ. Do vậy, cần lấy KTĐQG làm chuẩn mực để rà soát, thiết kế lại các chương trình đào tạo theo hướng phát triển năng lực của người học, bảo đảm cơ hội liên thông. Nghiên cứu này sẽ cung cấp căn cứ khoa học để Chính phủ quy định chi tiết về liên thông giữa các cấp học, trình độ đào tạo trong hệ thống giáo dục quốc dân theo Khoản 3 Điều 10 – Liên thông trong giáo dục của Luật Giáo dục 2019. Cần thống nhất về phương thức và quy trình thiết kế, công nhận, tích lũy và chuyển đổi tín chỉ bao gồm học tập ngoài chính quy.

– Hai là, với nội dung chương trình giáo dục thường xuyên quy định tại điểm d khoản 1 Điều 43 Luật Giáo dục 2019 (Chương trình giáo dục thuộc chương trình để cấp văn bằng của hệ thống giáo dục quốc dân) nhằm đạt một trình độ trong Khung cơ cấu hệ thống giáo dục quốc dân, Khung trình độ quốc gia Việt Nam, phải bảo đảm yêu cầu về nội dung của chương trình giáo dục cùng cấp học, trình độ đào tạo quy định tại Điều 31 của Luật này, quy định của Luật Giáo dục nghề nghiệp và Luật Giáo dục đại học. Khoản 2 Điều 43 quy định Hình thức thực hiện chương trình giáo dục thường xuyên bao gồm: a) Vừa làm vừa học; b) Học từ xa; c) Tự học, tự học có hướng dẫn; d) Hình thức học khác theo nhu cầu của người học. Vấn đề này đặt ra cần phải có nghiên cứu về hệ thống bảo đảm chất lượng trình độ theo các hình thức này, bao gồm kiểm tra đánh giá, công nhận kết quả học tập đạt chuẩn đầu ra tương ứng bậc trình độ cũng như các quy định cụ thể liên quan đến bốn hình thức thực hiện chương trình trên đây.

Ba là, xây dựng khung bảo đảm chất lượng quốc gia để tuyên bố chính sách và cơ chế bảo đảm chất lượng chung cho hệ thống tiếp cận “quản lý rủi ro”. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy “quản lý rủi ro” là xu hướng và cách tiếp cận của nhiều quốc gia có nền giáo dục phát triển với mô hình quản trị hiện đại theo tinh thần quy định thích ứng, can dự nhẹ nhàng, đối xử thuận lợi hơn đối với hành vi tuân thủ và trừng phạt ngày càng nghiêm khắc hơn đối với hành vi vi phạm. Đồng thời, cần thúc đẩy kiểm định chương trình đào tạo theo chuẩn đầu ra KTĐQG và định hướng kỹ thuật chuyên ngành.

Nguồn – Cổng thông tin điện tử Tổng cục giáo dục nghề nghiệp